INFORME JURÍDICO

ASESORÍA JURÍDICA EXTERNA · Expediente {{N_EXPEDIENTE}}

I. OBJETO

El presente informe jurídico se emite por el despacho externo suscribiente, en asistencia al Ayuntamiento de Villanueva del Ejemplo, a fin de analizar la procedencia de iniciar, respecto de una serie de actos administrativos dictados en materia de subvenciones, el procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), o, alternativamente, la declaración de lesividad regulada en el artículo 107 LPAC, en función de si los vicios detectados alcanzan la gravedad propia de la nulidad de pleno derecho o se encuadran en la categoría de la anulabilidad.

El análisis abarca los siguientes extremos: la distinción entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad; el régimen jurídico de la revisión de oficio, con especial atención al dictamen preceptivo del órgano consultivo, al órgano competente para resolver y a los límites que impone el artículo 110 LPAC; el procedimiento de declaración de lesividad y su plazo de cuatro años; la posibilidad de suspender los actos durante la tramitación; y los efectos que la declaración de nulidad o anulabilidad proyecta sobre los actos consecutivos o de ejecución.

Este informe tiene carácter instrumental y de asesoramiento. De conformidad con la doctrina del Tribunal Supremo recogida en la sentencia ECLI:ES:TS:2021:2601, de 28 de junio de 2021, el informe jurídico elaborado por los servicios jurídicos externos no sustituye al dictamen preceptivo del órgano consultivo, cuya emisión constituye requisito esencial de validez del procedimiento de revisión de oficio. La decisión de iniciar o no dicho procedimiento corresponde exclusivamente al órgano competente de la Corporación.

II. NORMATIVA APLICABLE

1. Normativa estatal.

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC): artículos 47 y 48 (nulidad de pleno derecho y anulabilidad), 106 (revisión de oficio de actos nulos), 107 (declaración de lesividad), 108 (suspensión), 109 (revocación y rectificación de errores) y 110 (límites a la revisión).

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP): disposiciones generales sobre el régimen de los actos administrativos y la responsabilidad de las Administraciones Públicas.

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL): artículo 52.2, relativo al régimen de impugnación de los actos de las entidades locales y su puesta en relación con la declaración de lesividad.

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS): régimen de concesión, reintegro y nulidad de las subvenciones.

Constitución Española (en adelante, CE): artículo 106, que consagra el control judicial de la Administración y la sumisión de esta a la ley y al Derecho.

2. Jurisprudencia de referencia.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 3.ª, ECLI:ES:TS:2019:2914, de 17 de septiembre de 2019: carácter preceptivo del dictamen del órgano consultivo en la revisión de oficio.

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4.ª, ECLI:ES:TS:2021:2601, de 28 de junio de 2021: naturaleza instrumental del informe jurídico externo y competencia exclusiva del órgano administrativo para decidir el inicio del procedimiento.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, ECLI:ES:TSJCLM:2022:412, de 14 de marzo de 2022: valor del informe externo como antecedente y motivación del acuerdo de inicio, sin que supla el dictamen del órgano consultivo autonómico.

III. ANÁLISIS JURÍDICO

Primero. Competencia.

La emisión del presente informe corresponde al despacho externo suscribiente, en ejercicio del encargo de asistencia jurídica formalizado con el Ayuntamiento de Villanueva del Ejemplo. Su naturaleza es la de asesoramiento técnico-jurídico, sin perjuicio de que la decisión sobre el inicio del procedimiento de revisión de oficio o de declaración de lesividad corresponda, en todo caso, al órgano municipal competente.

En cuanto a la competencia para tramitar y resolver los procedimientos objeto de análisis, ha de distinguirse según la vía elegida. La revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, al amparo del artículo 106 LPAC, corresponde al Pleno de la Corporación, por tratarse del órgano superior de la entidad local, sin perjuicio de las delegaciones que pudieran haberse acordado. La declaración de lesividad, regulada en el artículo 107 LPAC, corresponde igualmente al órgano que dictó el acto o al que sea competente por razón de la materia, siendo en el ámbito local el Pleno quien ostenta dicha competencia respecto de los actos que no sean de mera gestión ordinaria. En ambos casos, la posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa se rige por lo dispuesto en el artículo 52.2 LBRL, que establece que los actos de las entidades locales ponen fin a la vía administrativa, de modo que la declaración de lesividad habilita directamente el acceso al orden jurisdiccional sin necesidad de recurso administrativo previo.

Segundo. Distinción entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad. Trascendencia práctica para la elección de la vía.

La correcta calificación del vicio que afecta a los actos administrativos objeto de análisis resulta determinante, pues de ella depende la vía de depuración disponible y el régimen de plazos aplicable.

El artículo 47 LPAC enumera con carácter tasado las causas de nulidad de pleno derecho: actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; actos de contenido imposible; actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta; actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados; actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición; y cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. La nulidad de pleno derecho es imprescriptible: puede ser declarada en cualquier momento, sin sujeción a plazo, lo que constituye su rasgo más relevante desde la perspectiva de la revisión de oficio.

Frente a ello, el artículo 48 LPAC establece que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, salvo que el defecto sea de escasa entidad y no haya producido indefensión. La anulabilidad no puede ser declarada de oficio una vez que el acto ha devenido firme en vía administrativa, razón por la cual los actos anulables solo pueden ser depurados mediante la declaración de lesividad del artículo 107 LPAC, que habilita a la Administración para impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo de cuatro años desde que se dictaron.

En el ámbito de las subvenciones, los vicios más frecuentes que pueden alcanzar la gravedad de la nulidad de pleno derecho son: la concesión a beneficiarios que carecían de los requisitos esenciales para su adquisición (art. 47.1.f LPAC, en relación con los arts. 13 y concordantes LGS), la prescindencia total y absoluta del procedimiento de concurrencia competitiva cuando este era preceptivo, o la incompetencia manifiesta del órgano concedente. Los vicios de anulabilidad, en cambio, suelen consistir en irregularidades procedimentales no esenciales, defectos en la motivación o incumplimiento de requisitos formales que no determinan la ausencia de los presupuestos sustantivos de la subvención.

La distinción no es meramente académica. Si los actos se califican como nulos de pleno derecho, la Corporación puede iniciar la revisión de oficio en cualquier momento, sin sujeción a plazo, y el procedimiento culmina con una resolución administrativa que declara la nulidad, sin necesidad de acudir a los tribunales. Si, por el contrario, los actos son anulables, la única vía disponible es la declaración de lesividad seguida del correspondiente recurso contencioso-administrativo, con el límite temporal de cuatro años desde la fecha del acto.

Tercero. Revisión de oficio de actos nulos. Régimen jurídico del artículo 106 LPAC.

3.1. Iniciación y tramitación.

El artículo 106 LPAC habilita a las Administraciones Públicas para declarar de oficio la nulidad de sus propios actos cuando concurra alguna de las causas enumeradas en el artículo 47 LPAC. El procedimiento puede iniciarse de oficio por el propio órgano competente o a instancia de cualquier interesado. En el caso de las entidades locales, la iniciación a instancia de parte no genera un derecho subjetivo al inicio del procedimiento, sino que obliga a la Administración a pronunciarse sobre la admisibilidad de la solicitud, pudiendo inadmitirla cuando la pretensión carezca manifiestamente de fundamento o cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo peticiones sustancialmente iguales.

Iniciado el procedimiento, el artículo 106.1 LPAC exige, con carácter preceptivo, la solicitud de dictamen al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. En el ámbito de la Comunitat Valenciana, dicho órgano es el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. El carácter preceptivo del dictamen ha sido reiteradamente confirmado por el Tribunal Supremo: la sentencia ECLI:ES:TS:2019:2914, de 17 de septiembre de 2019, precisa que el dictamen es preceptivo en cuanto a su emisión, aunque no vinculante en cuanto al sentido, de modo que la Administración puede apartarse de su criterio siempre que motive suficientemente su decisión. La omisión del dictamen determina la nulidad del procedimiento de revisión, por constituir un trámite esencial cuya ausencia equivale a prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

El informe jurídico externo que ahora se emite tiene, en este contexto, el valor que le reconoce la sentencia ECLI:ES:TSJCLM:2022:412, de 14 de marzo de 2022: constituye un antecedente válido y una motivación suficiente del acuerdo de inicio del expediente, pero no suple en modo alguno la necesidad del dictamen del Consell Jurídic Consultiu. La Corporación deberá, una vez adoptado el acuerdo de inicio por el órgano competente, elevar la consulta preceptiva al órgano consultivo autonómico antes de resolver.

3.2. Órgano competente para resolver.

En el ámbito de las entidades locales, la competencia para declarar la nulidad de los actos propios corresponde al órgano que los dictó o al que sea competente por razón de la materia, con el límite de que, tratándose de actos del Pleno, solo el Pleno puede revisarlos. Habida cuenta de que los actos objeto de análisis son actos de concesión de subvenciones, la competencia para su revisión corresponderá al órgano que los dictó, sin perjuicio de las delegaciones que pudieran haberse acordado y que deberán verificarse en el expediente concreto.

3.3. Plazo y límites del artículo 110 LPAC.

La revisión de oficio de actos nulos no está sujeta a plazo de caducidad, dado el carácter imprescriptible de la nulidad de pleno derecho. No obstante, el artículo 110 LPAC establece límites materiales que la Administración debe ponderar antes de iniciar el procedimiento: la revisión no procede cuando, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Este precepto introduce una cláusula de proporcionalidad que obliga a valorar, caso por caso, si la declaración de nulidad produciría efectos más perjudiciales para el interés general o para los derechos de los beneficiarios que el mantenimiento del acto viciado.

En materia de subvenciones, la aplicación del artículo 110 LPAC exige ponderar, entre otros factores: el tiempo transcurrido desde la concesión; si los beneficiarios actuaron de buena fe y han ejecutado el objeto de la subvención; si la declaración de nulidad generaría obligaciones de reintegro de difícil o imposible cumplimiento; y si existen vías alternativas menos gravosas para depurar el vicio, como el reintegro parcial o la revocación por incumplimiento de condiciones. La proporcionalidad de la medida revisora es, en definitiva, un requisito implícito que el órgano competente debe motivar expresamente en el acuerdo de inicio y, con mayor detalle, en la resolución final.

Cuarto. Declaración de lesividad. Régimen jurídico del artículo 107 LPAC.

4.1. Presupuestos y plazo.

Cuando los actos administrativos incurren en vicios de anulabilidad y han devenido firmes en vía administrativa, la Administración no puede anularlos por sí misma. El artículo 107 LPAC arbitra, para estos supuestos, la declaración de lesividad: la Administración declara el acto lesivo para el interés público y, a continuación, lo impugna ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que es quien, en su caso, lo anulará.

El plazo para declarar la lesividad es de cuatro años desde que se dictó el acto. Transcurrido dicho plazo, la acción caduca y el acto anulable deviene inatacable por esta vía, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran exigirse a los funcionarios o autoridades que lo dictaron. En el caso de los actos de concesión de subvenciones, el dies a quo del plazo de cuatro años es la fecha de la resolución de concesión, no la de su notificación ni la de la justificación de la subvención.

4.2. Procedimiento y competencia.

La declaración de lesividad requiere la previa audiencia de los interesados, conforme a las garantías procedimentales del artículo 82 LPAC, y no exige dictamen del órgano consultivo, a diferencia de la revisión de oficio. Una vez declarada la lesividad por el órgano competente, la Administración dispone de un plazo de dos (2) meses para interponer el recurso contencioso-administrativo ante el órgano jurisdiccional competente, conforme al artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA). El artículo 52.2 LBRL es relevante en este punto: dado que los actos de las entidades locales ponen fin a la vía administrativa, la declaración de lesividad habilita directamente el acceso a la jurisdicción sin necesidad de recurso administrativo previo.

4.3. Elección entre revisión de oficio y declaración de lesividad.

La elección entre una y otra vía no es discrecional en sentido estricto: viene determinada por la naturaleza del vicio. Si el vicio es de nulidad de pleno derecho (art. 47 LPAC), la vía adecuada es la revisión de oficio del artículo 106 LPAC. Si el vicio es de anulabilidad (art. 48 LPAC), la única vía disponible es la declaración de lesividad del artículo 107 LPAC. No cabe utilizar la declaración de lesividad para depurar actos nulos de pleno derecho, ni la revisión de oficio para actos meramente anulables. La calificación jurídica del vicio es, por tanto, el presupuesto lógico y jurídico de toda la actuación revisora.

Quinto. Suspensión del acto durante la tramitación.

El artículo 108 LPAC prevé la posibilidad de que el órgano competente para resolver acuerde la suspensión del acto cuya revisión se tramita, cuando su ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. La suspensión es potestativa, no automática, y debe acordarse mediante resolución motivada que pondere los intereses en conflicto: el interés público en la ejecución del acto y el interés del particular en no sufrir perjuicios irreparables.

En el ámbito de las subvenciones, la suspensión tiene un alcance limitado cuando la prestación ya ha sido ejecutada y los fondos ya han sido entregados al beneficiario, pues en tal caso la suspensión no produce efectos restitutorios inmediatos. Su utilidad práctica se circunscribe a los supuestos en que la subvención está pendiente de pago total o parcial, o en que el beneficiario está ejecutando actuaciones financiadas con cargo a la subvención que podrían generar situaciones de difícil reversión. En todo caso, la suspensión no prejuzga el fondo del asunto ni implica pronunciamiento anticipado sobre la nulidad o anulabilidad del acto.

Sexto. Efectos de la nulidad y la anulabilidad sobre los actos consecutivos.

Tanto la declaración de nulidad de pleno derecho como la anulación por lesividad producen efectos ex tunc, esto es, retroactivos al momento en que se dictó el acto viciado. Esta retroactividad tiene consecuencias directas sobre los actos consecutivos o de ejecución que traigan causa del acto anulado.

En materia de subvenciones, los actos consecutivos más relevantes son: la resolución de justificación y aceptación de la cuenta justificativa, los actos de pago de las distintas anualidades o tramos, y los eventuales actos de modificación de las condiciones de la subvención. Todos ellos quedan afectados por la declaración de nulidad o anulación del acto de concesión, en la medida en que su validez depende de la del acto que les sirve de presupuesto. La Administración deberá, por tanto, tramitar la revisión o anulación de los actos consecutivos de forma coordinada con la del acto principal, o bien hacerlo en un procedimiento sucesivo una vez firme la declaración de nulidad o la sentencia anulatoria.

Desde la perspectiva del reintegro, la declaración de nulidad o anulación del acto de concesión genera la obligación de reintegro de las cantidades percibidas, con los intereses de demora correspondientes, conforme al régimen de la LGS. No obstante, la cuantificación del reintegro deberá atender a los principios de proporcionalidad y buena fe del beneficiario, especialmente cuando este haya ejecutado el objeto de la subvención de conformidad con las condiciones establecidas y el vicio sea imputable exclusivamente a la Administración concedente.

Séptimo. Riesgos jurídicos identificados.

Este despacho externo identifica los siguientes riesgos jurídicos que la Corporación debe ponderar antes de adoptar cualquier decisión:

1. Calificación errónea del vicio: si la Administración inicia una revisión de oficio respecto de actos que solo son anulables, el procedimiento será inválido por inadecuación de la vía. A la inversa, si se opta por la declaración de lesividad respecto de actos nulos de pleno derecho, se renuncia a la vía más eficaz y se somete la decisión al criterio del órgano jurisdiccional. La calificación jurídica previa es, por tanto, el riesgo más relevante y el que este informe pretende contribuir a mitigar.
2. Caducidad de la acción de lesividad: si alguno de los actos objeto de análisis fue dictado hace más de cuatro años, la declaración de lesividad habrá caducado y el acto anulable será inatacable por esta vía, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran exigirse.
3. Límites del artículo 110 LPAC: incluso respecto de actos nulos de pleno derecho, la Administración debe valorar si la revisión resulta contraria a la equidad o a la buena fe, lo que podría determinar la improcedencia de la revisión pese a la existencia del vicio.
4. Omisión del dictamen del Consell Jurídic Consultiu: la falta de solicitud o de obtención del dictamen preceptivo determina la nulidad del procedimiento de revisión de oficio, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo recogida en la sentencia ECLI:ES:TS:2019:2914.
5. Efectos sobre terceros de buena fe: la declaración de nulidad o anulación puede afectar a terceros que hayan adquirido derechos al amparo de los actos revisados, lo que exige ponderar cuidadosamente los efectos restitutorios y la proporcionalidad de la medida.

IV. CONCLUSIÓN

A la vista del análisis realizado, este despacho externo formula las siguientes conclusiones:

Primera. La procedencia de iniciar la revisión de oficio (art. 106 LPAC) o la declaración de lesividad (art. 107 LPAC) depende, en cada caso concreto, de la naturaleza del vicio que afecte al acto administrativo de concesión de la subvención: si el vicio es de nulidad de pleno derecho (art. 47 LPAC), la vía adecuada es la revisión de oficio; si es de anulabilidad (art. 48 LPAC), la única vía disponible es la declaración de lesividad. La Corporación deberá calificar jurídicamente cada acto de forma individualizada antes de adoptar cualquier decisión.

Segunda. El presente informe tiene carácter instrumental y de asesoramiento. De conformidad con la doctrina del Tribunal Supremo (ECLI:ES:TS:2021:2601), no sustituye al dictamen preceptivo del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, cuya solicitud es requisito esencial de validez del procedimiento de revisión de oficio. Sí puede servir, en los términos reconocidos por la sentencia ECLI:ES:TSJCLM:2022:412, como antecedente y motivación suficiente del acuerdo de inicio del expediente.

Tercera. La Corporación debe verificar, respecto de cada acto, si ha transcurrido el plazo de cuatro años que limita la acción de lesividad, y si concurren las circunstancias que, al amparo del artículo 110 LPAC, podrían hacer improcedente la revisión de oficio pese a la existencia de un vicio de nulidad.

Cuarta. En caso de iniciarse cualquiera de los procedimientos analizados, deberá valorarse la suspensión del acto conforme al artículo 108 LPAC, y deberán tramitarse de forma coordinada los actos consecutivos que traigan causa del acto principal, con especial atención al régimen de reintegro previsto en la LGS.

Es cuanto tiene el honor de informar el despacho externo suscribiente, a los efectos oportunos y sin perjuicio de cualquier otro criterio jurídico que el órgano competente estime procedente.

En Villanueva del Ejemplo, a veintitrés de mayo de dos mil veintiséis.

D. Eduardo Letrado Asesor
Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Valencia