INFORME DE SECRETARÍA-INTERVENCIÓN

Expediente n.º: {{N_EXPEDIENTE}}
Asunto: Informe-propuesta sobre el régimen jurídico de las modificaciones presupuestarias por transferencia de crédito entre aplicaciones del mismo grupo de función, al amparo de los artículos 179 a 181 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
Órgano informante: Secretaría-Intervención
Fecha: {{FECHA_INFORME}}

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, y de los artículos 92 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), y 173.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLRHL), se emite el siguiente

INFORME

I. ANTECEDENTES

Primero. El Ayuntamiento de Villanueva del Ejemplo, en el ejercicio de sus competencias de gestión presupuestaria y en el marco de la ejecución del Presupuesto General del ejercicio en curso, ha detectado la necesidad de proceder a ajustes en la distribución de los créditos consignados en el estado de gastos, sin que ello implique incremento neto del volumen total de gasto autorizado ni afectación de créditos ampliables, generados por ingresos o de personal.

Segundo. Se requiere el presente informe en relación con el régimen jurídico de las modificaciones presupuestarias por transferencia de crédito entre aplicaciones pertenecientes al mismo grupo de función, con análisis de sus limitaciones materiales, de la competencia orgánica para su aprobación, del procedimiento de tramitación y publicidad, y del control interno que corresponde ejercer a esta Secretaría-Intervención. El documento tiene asimismo vocación formativa, al objeto de sistematizar con rigor técnico-jurídico el conjunto de reglas que disciplinan esta figura en el ordenamiento local español.

II. LEGISLACIÓN APLICABLE

• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).
• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL).
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP).
• Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF).
• Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF).
• Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

A. El presupuesto local como límite jurídico del gasto: naturaleza y vinculación

Primero. El presupuesto general de las entidades locales constituye, conforme al artículo 162 TRLRHL, la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad y sus organismos autónomos, así como los derechos que prevén liquidar durante el correspondiente ejercicio. Esta definición encierra una consecuencia jurídica de primer orden: los créditos consignados en el estado de gastos tienen carácter limitativo y vinculante, de modo que ningún gasto puede comprometerse ni reconocerse sin cobertura presupuestaria suficiente en la aplicación correspondiente.

La vinculación de los créditos opera, con carácter general, a nivel de aplicación presupuestaria, entendida como la combinación de programa, económica y, en su caso, proyecto. Sin embargo, el propio TRLRHL admite que las bases de ejecución del presupuesto puedan establecer niveles de vinculación más amplios, hasta el grupo de función o el capítulo, siempre que ello no suponga eludir los controles previstos para las modificaciones presupuestarias. Esta flexibilidad tiene un límite infranqueable: la vinculación nunca puede operar de forma que encubra un incremento real del gasto no autorizado por el órgano competente.

Segundo. Toda desviación respecto de los créditos inicialmente aprobados exige, por tanto, la tramitación de una modificación presupuestaria, figura que el TRLRHL regula en sus artículos 177 a 182. El sistema diseñado por el legislador estatal distingue varias modalidades en función de si la modificación supone un incremento neto del gasto total (créditos extraordinarios y suplementos de crédito, art. 177 TRLRHL), si se financia con nuevos ingresos (créditos generados por ingresos, art. 181 TRLRHL), si se trata de redistribuir créditos ya existentes sin alterar el volumen global (transferencias de crédito, arts. 179 y 180 TRLRHL), o si responde a otras causas específicas como las incorporaciones de remanentes (art. 182 TRLRHL) o los créditos ampliables (art. 178 TRLRHL).

El presente informe se centra en la figura de la transferencia de crédito, por ser la más frecuente en la práctica de las entidades locales de régimen común y la que presenta mayor complejidad en cuanto a la delimitación de sus límites materiales y de la competencia orgánica para su aprobación.

B. Las transferencias de crédito: concepto, naturaleza y régimen general

Tercero. La transferencia de crédito es la modificación presupuestaria mediante la cual se minora el crédito de una o varias aplicaciones presupuestarias (aplicaciones de origen o "bajas") para incrementar en idéntica cuantía el crédito de otras aplicaciones (aplicaciones de destino o "altas"), de forma que el volumen total de gasto autorizado permanece inalterado. A diferencia de los créditos extraordinarios y los suplementos, la transferencia no genera gasto adicional: redistribuye el que ya fue aprobado por el Pleno al aprobar el presupuesto.

Esta naturaleza redistributiva es la que justifica el régimen más flexible que el TRLRHL dispensa a las transferencias frente a otras modalidades de modificación. En particular, el artículo 179.1 TRLRHL establece que las transferencias de crédito de cualquier clase podrán realizarse entre aplicaciones de gastos de distinta área de gasto, con las limitaciones que se señalan en el propio precepto. El artículo 179.2 TRLRHL, por su parte, contempla un régimen específico para las transferencias entre aplicaciones del mismo grupo de función, que es el supuesto objeto central de este informe.

Cuarto. La estructura de la clasificación funcional del presupuesto de gastos se articula, de mayor a menor, en áreas de gasto, políticas de gasto, grupos de función, funciones y subfunciones. El grupo de función constituye, por tanto, un nivel intermedio de la clasificación funcional, más amplio que la función pero más restringido que la política de gasto. Las transferencias entre aplicaciones del mismo grupo de función presentan una homogeneidad funcional que el legislador ha valorado positivamente, permitiendo que en determinados supuestos puedan aprobarse por un órgano distinto del Pleno y con un procedimiento simplificado.

C. Limitaciones materiales de las transferencias de crédito

Quinto. El artículo 180 TRLRHL establece un catálogo de limitaciones materiales que operan con independencia del tipo de transferencia y del órgano competente para aprobarla. Estas limitaciones tienen carácter absoluto: su vulneración determina la nulidad de la modificación, por tratarse de normas imperativas que protegen la integridad del sistema presupuestario local.

En concreto, el artículo 180 TRLRHL prohíbe las transferencias de crédito en los siguientes supuestos:

1. Las que afecten a créditos ampliables, tanto en la aplicación de origen como en la de destino. Los créditos ampliables tienen un régimen especial de modificación que no puede ser alterado por la vía de la transferencia.
2. Las que afecten a créditos extraordinarios concedidos durante el ejercicio, en tanto aplicaciones de destino. La lógica es que estos créditos ya fueron objeto de una decisión específica del Pleno y no pueden ser incrementados por una vía más sencilla.
3. Las que minoren créditos que hayan sido incrementados mediante suplemento o crédito extraordinario en el mismo ejercicio, salvo cuando afecten a créditos de personal. Esta limitación persigue evitar que la entidad local eluda el control parlamentario del Pleno incrementando créditos por una vía y reduciéndolos por otra.
4. Las que afecten a créditos incorporados como consecuencia de remanentes de crédito del ejercicio anterior.

A estas limitaciones expresas del artículo 180 TRLRHL se añade la que se desprende del propio artículo 179 TRLRHL: no pueden ser objeto de transferencia los créditos generados por ingresos específicos, cuya modificación sigue el régimen del artículo 181 TRLRHL. Tampoco pueden transferirse créditos de personal de forma que se eluda el control de la masa salarial, habida cuenta de que el artículo 166.2 TRLRHL exige que las bases de ejecución regulen expresamente el régimen de las modificaciones que afecten al capítulo I.

Sexto. Junto a las limitaciones del TRLRHL, el principio de estabilidad presupuestaria consagrado en el artículo 135 de la Constitución Española y desarrollado por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, introduce un límite transversal adicional. El artículo 7 LOEPSF establece que las políticas de gasto de las Administraciones Públicas deben encuadrarse en un marco de estabilidad presupuestaria, de modo que ninguna modificación presupuestaria puede comprometer el cumplimiento del objetivo de estabilidad, del límite de deuda pública o de la regla de gasto. En la práctica, esto significa que la Intervención debe verificar, antes de informar favorablemente cualquier transferencia de crédito, que la misma no altera el saldo presupuestario ni supone un incremento del gasto computable a efectos de la regla de gasto.

D. Competencia orgánica: Pleno, Alcaldía y Junta de Gobierno Local

Séptimo. La determinación del órgano competente para aprobar una transferencia de crédito es una de las cuestiones más relevantes en la práctica, y su respuesta depende de la conjunción de varios factores: el tipo de transferencia, las aplicaciones afectadas y el régimen de organización del municipio.

Con carácter general, la aprobación de las modificaciones presupuestarias corresponde al Pleno de la Corporación, en tanto órgano titular de la potestad presupuestaria local. Así lo establece el artículo 22.2 LBRL, que atribuye al Pleno la aprobación del presupuesto y, por extensión, de sus modificaciones sustanciales. Esta competencia plenaria es indelegable en los términos del artículo 22.4 LBRL, lo que significa que el Pleno no puede transferirla a la Alcaldía ni a la Junta de Gobierno Local salvo en los supuestos expresamente previstos por la ley.

Octavo. El artículo 179.2 TRLRHL introduce una excepción de notable importancia práctica: las transferencias entre aplicaciones del mismo grupo de función que no afecten a los créditos a que se refiere el artículo 180 TRLRHL podrán ser aprobadas por el Presidente de la Entidad Local, sin necesidad de acuerdo plenario. Esta habilitación legal directa al Alcalde o Presidente de la Diputación permite agilizar la gestión presupuestaria ordinaria, evitando que ajustes menores de distribución interna de créditos deban someterse al procedimiento de aprobación plenaria.

La competencia del Alcalde en este supuesto deriva directamente del artículo 21.1 LBRL, que le atribuye la dirección de la gestión económica con arreglo al presupuesto aprobado, y del propio artículo 179.2 TRLRHL como norma especial habilitante. No es necesario, por tanto, que el Pleno haya delegado expresamente esta competencia: la ley la atribuye directamente al Alcalde para este tipo específico de transferencias.

Noveno. En los municipios de gran población regulados en los artículos 121 a 137 LBRL, la distribución de competencias presenta particularidades relevantes. El artículo 127 LBRL atribuye a la Junta de Gobierno Local competencias de gestión económica y presupuestaria que en los municipios de régimen común corresponden al Alcalde. En consecuencia, en estos municipios, las transferencias de crédito del mismo grupo de función que en régimen común aprobaría el Alcalde mediante decreto podrían corresponder a la Junta de Gobierno Local, en función de lo que dispongan los estatutos orgánicos y las delegaciones vigentes. El artículo 123 LBRL, que regula las atribuciones del Pleno en municipios de gran población, mantiene la reserva plenaria para las modificaciones presupuestarias que impliquen incremento neto del gasto.

En todo caso, con independencia del régimen aplicable, el órgano competente debe identificarse con precisión en cada expediente, verificando si existen delegaciones vigentes que alteren la regla general. Esta Secretaría-Intervención advierte que la aprobación de una transferencia de crédito por órgano incompetente constituye un vicio de anulabilidad conforme al artículo 48 LPAC, susceptible de impugnación en vía administrativa y contencioso-administrativa.

E. Procedimiento de tramitación y publicidad

Décimo. El procedimiento de tramitación de las transferencias de crédito varía según el órgano competente para su aprobación.

Cuando la competencia corresponde al Pleno, el procedimiento sigue, con las adaptaciones propias de la materia presupuestaria, el régimen general de los expedientes de modificación presupuestaria. El artículo 177.2 TRLRHL, aplicable por remisión a las transferencias que requieren aprobación plenaria, exige que el expediente se someta a información pública y audiencia a los interesados por el plazo de 15 días, durante los cuales podrán presentarse reclamaciones. Si no se presentan reclamaciones, la modificación se considera definitivamente aprobada sin necesidad de nuevo acuerdo plenario. Si se presentan, el Pleno debe resolverlas y adoptar el acuerdo definitivo. En ambos casos, la modificación definitivamente aprobada debe publicarse en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, conforme al artículo 169 TRLRHL, que regula el procedimiento de aprobación del presupuesto y resulta de aplicación supletoria a sus modificaciones.

Undécimo. Cuando la competencia corresponde al Alcalde, al amparo del artículo 179.2 TRLRHL, el procedimiento es sustancialmente más ágil. El Alcalde aprueba la transferencia mediante decreto motivado, que debe incorporar: la identificación de las aplicaciones de origen y destino con sus respectivos importes, la justificación de la necesidad de la modificación, la acreditación de que no concurre ninguna de las limitaciones del artículo 180 TRLRHL, y el informe favorable de la Intervención. No se exige trámite de información pública ni audiencia previa, dado que la transferencia no altera el volumen total de gasto aprobado por el Pleno.

El decreto de aprobación debe comunicarse al Pleno en la primera sesión ordinaria que este celebre, a efectos de conocimiento y control político. Esta comunicación no tiene carácter de ratificación: el decreto es eficaz desde su firma, sin perjuicio de que el Pleno pueda ejercer sus funciones de control conforme al artículo 22.2 LBRL y al artículo 32 ROF.

Duodécimo. En cuanto a la publicidad, el artículo 169 TRLRHL, en relación con el artículo 112 LBRL, exige que las modificaciones presupuestarias aprobadas definitivamente se publiquen en el Boletín Oficial de la Provincia. Esta publicación tiene efectos de notificación general y es condición de eficacia frente a terceros. La omisión de la publicación no determina la nulidad de la modificación, pero sí impide que esta despliegue efectos frente a quienes no hayan tenido conocimiento de ella por otros medios, y puede generar responsabilidad disciplinaria para los funcionarios responsables de la tramitación.

Adicionalmente, la transparencia activa exige que las modificaciones presupuestarias aprobadas se publiquen en el portal de transparencia del ayuntamiento, conforme a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuyo artículo 8 incluye la información presupuestaria entre los contenidos de publicidad activa obligatoria.

F. El control interno de la Intervención: fiscalización previa y función interventora

Decimotercero. El control interno de la gestión económico-financiera de las entidades locales corresponde a la Intervención, conforme al artículo 213 TRLRHL. Este control se ejerce mediante tres modalidades: la función interventora, el control financiero y la auditoría pública. En el ámbito de las modificaciones presupuestarias, la modalidad relevante es la función interventora, que se concreta en la fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos o autoricen gastos.

El artículo 214 TRLRHL regula la función interventora, estableciendo que la Intervención debe fiscalizar todos los actos de la entidad local que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos. La fiscalización previa de una transferencia de crédito tiene por objeto verificar que concurren los siguientes extremos:

1. Que existe crédito suficiente en la aplicación de origen para soportar la baja propuesta.
2. Que la aplicación de destino existe en el presupuesto vigente o, en su caso, que se crea válidamente.
3. Que no concurre ninguna de las limitaciones materiales del artículo 180 TRLRHL.
4. Que el órgano que propone la modificación es el competente para iniciar el expediente.
5. Que la modificación no compromete el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria ni de la regla de gasto, conforme al artículo 7 LOEPSF.
6. Que el expediente incorpora todos los documentos preceptivos: propuesta motivada del servicio gestor, informe de Secretaría-Intervención y, en su caso, acuerdo del órgano competente.

Decimocuarto. Si la Intervención aprecia que la modificación propuesta incurre en alguna de las limitaciones del artículo 180 TRLRHL, o que el órgano proponente carece de competencia, o que la modificación compromete la estabilidad presupuestaria, debe formular reparo suspensivo conforme al artículo 216 TRLRHL. El reparo suspensivo paraliza la tramitación del expediente hasta que sea resuelto. Si el órgano gestor discrepa del reparo, puede elevar la discrepancia al Pleno, que resolverá mediante acuerdo motivado. Si el Pleno resuelve en contra del criterio de la Intervención, esta debe dar cuenta al Tribunal de Cuentas y, en su caso, al órgano de control externo de la Comunidad Autónoma.

El artículo 216 TRLRHL establece que los reparos de la Intervención deben formularse por escrito y de forma motivada, con indicación de los preceptos legales en que se fundan. La motivación del reparo es un requisito esencial: un reparo inmotivado carece de eficacia suspensiva y puede ser impugnado por el órgano gestor.

Decimoquinto. Junto a la fiscalización previa, la Intervención ejerce el control financiero permanente sobre la ejecución del presupuesto, lo que incluye el seguimiento de las modificaciones presupuestarias aprobadas y su correcta contabilización. El artículo 213 TRLRHL atribuye a la Intervención la función de verificar que la contabilidad refleja fielmente la situación económico-financiera de la entidad, lo que exige que toda modificación presupuestaria quede registrada en el sistema contable en el momento de su aprobación, sin que pueda comprometerse gasto alguno con cargo a la aplicación de destino antes de que la modificación haya sido aprobada por el órgano competente y contabilizada por la Intervención.

G. Régimen de impugnación

Decimosexto. Los actos de aprobación de modificaciones presupuestarias ponen fin a la vía administrativa, conforme al artículo 52.2 LBRL, con independencia de que hayan sido adoptados por el Pleno o por el Alcalde. Contra ellos cabe interponer, potestativamente, recurso de reposición ante el mismo órgano que los dictó, en el plazo de un (1) mes desde su notificación o publicación, conforme a los artículos 123 y 124 LPAC. Transcurrido dicho plazo sin resolución expresa, el recurso se entenderá desestimado por silencio administrativo. Alternativamente, puede interponerse directamente recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo competente, en el plazo de dos (2) meses desde la notificación o publicación del acto, conforme al artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

No cabe recurso de alzada, al no existir órgano superior jerárquico en la Administración local a efectos de la vía administrativa ordinaria.

IV. ASPECTOS PRESUPUESTARIOS Y DE FISCALIZACIÓN

Primero. Con carácter previo a la aprobación de cualquier transferencia de crédito, esta Secretaría-Intervención debe verificar la situación de los créditos afectados en el presupuesto vigente. En particular, deben comprobarse los siguientes extremos de naturaleza contable y presupuestaria:

1. Que las aplicaciones de origen disponen de crédito disponible suficiente, entendido como la diferencia entre el crédito definitivo y los compromisos de gasto ya adquiridos con cargo a dicha aplicación.
2. Que la baja propuesta no deja sin cobertura presupuestaria obligaciones ya reconocidas o compromisos firmes adquiridos con cargo a la aplicación de origen.
3. Que el incremento de la aplicación de destino responde a una necesidad real y justificada, acreditada mediante memoria o informe del servicio gestor correspondiente.
4. Que la modificación no altera el equilibrio presupuestario ni compromete el cumplimiento del plan de ajuste o del período medio de pago a proveedores, en su caso.

Segundo. En cuanto al control de estabilidad presupuestaria, toda transferencia de crédito debe ser neutra desde la perspectiva del saldo presupuestario, dado que no altera el volumen total de gasto autorizado. No obstante, si la transferencia implica el desplazamiento de créditos desde aplicaciones de gasto no computable a efectos de la regla de gasto hacia aplicaciones de gasto computable, puede producirse un efecto indirecto sobre el cumplimiento de dicha regla que la Intervención debe evaluar y, en su caso, advertir mediante reparo o nota de reparo, según proceda conforme al artículo 216 TRLRHL.

En el supuesto de que la entidad local se encuentre en situación de desequilibrio presupuestario o incumplimiento del objetivo de estabilidad, las transferencias de crédito quedan adicionalmente condicionadas a las medidas correctoras previstas en los artículos 21 y siguientes LOEPSF, cuya aplicación puede restringir la disponibilidad de créditos en determinadas políticas de gasto.

V. CONCLUSIÓN

Se informa favorablemente la propuesta de modificación presupuestaria por transferencia de crédito entre aplicaciones del mismo grupo de función, con sujeción al régimen jurídico expuesto en los fundamentos anteriores y con los siguientes condicionantes legales y presupuestarios que deben observarse en la tramitación de cada expediente concreto:

1. Verificación previa de que no concurre ninguna de las limitaciones materiales del artículo 180 TRLRHL en las aplicaciones de origen y destino.
2. Acreditación de la suficiencia del crédito disponible en las aplicaciones de origen, con respeto a los compromisos de gasto ya adquiridos.
3. Identificación precisa del órgano competente para la aprobación: Alcaldía, mediante decreto motivado, para las transferencias entre aplicaciones del mismo grupo de función que no incurran en las limitaciones del artículo 180 TRLRHL; Pleno, para las restantes, con el procedimiento de información pública del artículo 177.2 TRLRHL.
4. Comunicación al Pleno del decreto de Alcaldía en la primera sesión ordinaria siguiente a su adopción.
5. Publicación de la modificación definitivamente aprobada en el Boletín Oficial de la Provincia y en el portal de transparencia municipal.
6. Contabilización inmediata de la modificación en el sistema de información contable de la entidad, con carácter previo a cualquier compromiso de gasto con cargo a la aplicación de destino.
7. Evaluación del impacto de la modificación sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la regla de gasto, conforme al artículo 7 LOEPSF.

Todo ello sin perjuicio de la decisión que corresponda adoptar al órgano competente, a quien se eleva el presente informe para su conocimiento y efectos oportunos.

En Villanueva del Ejemplo, a {{FECHA_LARGA}}.

LA SECRETARIA-INTERVENTORA

Fdo.: D.ª María Muestra Prueba
Habilitada Nacional. Secretaria-Interventora